من المسلم به أن العقد الإداري الذي تبرمه الإدارة مع أحد الأشخاص الطبيعية أو المعنوية لا يختلف في مفهومه العام عن العقد المدني الذي يبرمه الأفراد فيما بينهم, حيث إن كليهما يقوم على أساس توافق إرادتين بقصد القيام بالتزامات متقابلة.